经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择

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此文系作者和王树利（北京邮电大学）合作。原载《华北地质经济管理》2003年第2期

经济全球化就是人们在全球范围内从事生产和消费，是一个经济发展使各国日益相互依赖的过程，也是一个建立无疆界经济的过程。生产者不再局限于本国的资源，利用全球资源来从事生产，从而弥补本国资源的不足，降低生产成本；消费者的选择余地更加广阔。作为世贸组织的成员国和面临的经济社会发展的现实，我国只能积极跟进，在经济全球化的国际大环境中实现现代化，建设有中国特色社会主义。

毋庸置疑，全球化为我国资源管理和矿业政策的调整提供重要机遇，第一，从主要利用国内资源，高度自给自足，转向充分利用全球资源，保持适度自给率；第二，从封闭型、半开放市场，转向降低市场准入门槛，加快矿业市场开放；第三，从主要利用国内资金，转向更多利用外资和全社会资金。但是，更应该看到我们所面临的现实：

一是资源储备全面短缺。据论证，到21世纪中叶，我国45种主要矿产资源除煤以外将全面短缺。目前，我国已经是矿产品进口大国，1998年我国矿产品及相关原材料进口值290亿美元，占我国商品总进口值的15.6%。1999年石油进口量已达5743万吨。初步分析，到2020年，我国15种支柱性矿产中有10种以上依赖进口，总的矿产对外依赖程度将达到20%左右，成为世界矿产品进口大国。

二是我国98%以上的进口矿产是以贸易进口方式直接从国际市场上购买的，通过在国外投资开发资源，获得销售控制权的矿产占进口量的比例很低，不足2%左右。由于进口方式单一化，在国际矿产品市场出现波动时，缺乏足够的抗风险能力，往往受制于人，对于我国这样一个矿产资源进口大国来说具有潜在的不安全性。

本文从全球和周边国家探明矿产资源形势、投资环境及我国社会经济发展对主要矿产资源的需求分析，以及部分国家在全球化过程中的经验，提出了我国矿业的发展战略的政策选择。

1 全球和周边国家矿产资源供应及我国对主要矿产的需求分析

1.1 全球和周边国家矿产资源供应分析

统计表明，与20世纪80年代相比，世界范围的矿产资源探明储量增长速度较快，保证程度有了大幅度的提高，多数矿产储量和储量基础能满足未来20～30年的经济需要，其中石油、天然气、煤、铁、锰、铬、铝、磷和钾盐等的储量保证使用年限均在40年以上，个别达100年；即使现实保证程度较低的铜、铅、锌、金、银、硫、金刚石等，由于潜在资源丰富，只要增加地勘投入，在相当长的时间内仍是可以有保证的。

由表1可以看出，无论是燃料矿产，还是非燃料矿产，探明储量年度递增多数在百分之几到百分之十几，降低的属于少数。石油储量的增长速度高出20世纪70年代的一倍，1986～1996年石油储量净增加3268亿桶，年均增长4.6%，同期天然气证实储量增加386500亿立方米，年均增长3.8%；非燃料矿产，钴、镍、铬、稀土金属、金刚石、重晶石、石墨等矿产资源探明储量增长显著，金、银、铂族金属增长也较明显。

表1 世界主要矿产储量1986～1996年增长情况一览表

可以看出，全球矿产资源供应是比较充足的，保证程度是较高的。

1.2 周边国家矿业投资环境分析

研究表明，我国周边国家的矿产资源是丰富的，且大多数在资源开发条件上与我国互为补充。周边国家中最丰富的矿产有石油、天然气、煤、铀、铁、镍、钨、锡、铜、铅、锌、铝、镁、钒、钛、铂族金属、稀土、钾盐、硫、磷、重晶石和宝玉石等，如表2所示。据统计，16个周边国家的天然气储量占世界的42%，铁占33.9%，镍占23.1%，钨占26.6%，锡占35.4%，金占17.5%，钾盐占27.6%。在所列的19种主要矿产中，俄罗斯有13种，哈萨克斯坦有10种，印度有8种，印度尼西亚有6种，乌兹别克斯坦有5种，泰国和越南各有4种。

表2 我国部分周边国家某些矿产分布情况一览表

就亚太地区的矿业投资环境，国际矿业界一般认为，最具吸引力的国家是印度尼西亚、菲律宾、巴布亚新几内亚和哈萨克斯坦这4个国家；俄罗斯、蒙古、越南和中亚除哈萨克斯坦外的四国，其矿业投资环境尚可，但不理想；缅甸和巴基斯坦等，其矿业投资环境又比以上国家为差；而老挝、柬埔寨、阿富汗等国，投资环境较差，甚至连矿业法都没有，不宜进行投资勘查开发。

1.3 我国社会经济发展对矿产资源需求分析

改革开放20多年来，我国经济一直保持高速增长的态势。1979年～1998年国民生产总值年均增长9.7%，其中1990年～1997年GDP年均增长10%,1998年经济增长速度有所放缓，比上年增长7.8%。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，预计国内生产总值在未来15年间年均增长率6.5%～7%。我国目前处于工业化中期阶段，预计到2015年将处于工业化阶段，之后进入工业化后期阶段。据此预测我国主要矿产品需求量，如表3所示。

（1）能源矿产。我国对能源的需求无疑将是巨大的，但考虑到能源利用效率的提高和产业结构调整，以及农村城镇化和生活质量的提高，有可能突破上述预测的结果，原煤和原油的需求量可能更高。考虑到运输能力的限制和环境保护压力的增大，国家必将采取更有力的措施提高科技和管理水平，改变目前不合理的高耗能状况，因此，将2010年原煤的需求量控制在17亿吨左右，2020年控制在19.6亿吨是可能的。原油受资源条件的制约，大量进口国力有限。未来20年，尽管能源消费弹性系数会有一定下降，但消费总量仍将有较大增长。预测2010年原油需求量2.5亿吨，2020年原油需求量为3.6亿吨是比较适宜的。

（2）金属矿产。总体上看，从新中国成立以来，作为原材料的主要金属矿产品一直供不应求。伴随着工业化的推进，金属原材料的消耗量必将增加。根据国外经验，人均国民生产总值在50～1500美元（1980年美元不变价）之间时，对原材料的需求强劲，如日本在300～1500美元之间，美国在800～1500美元之间时，钢材需求对国内生产总值的弹性值最大。根据我国未来发展规划及人均国民生产总值推测，今后二三十年应是我国金属原材料消费的高峰期，因此，我国对金属原材料的需求仍将十分强劲。

表3 我国主要矿产品需求量

（3）非金属矿产。主要是水泥和农业生产肥料，水泥的消费与国民经济发展和人民生活水平密切相关，预计2010年我国水泥需求量为8.5亿吨，2020年为10.8亿吨。农用肥料，1995年我国农业施用的氮磷钾比例为1:0.31:0.13，与世界平均水平（世界化肥消费氮磷钾比例平均为1:0.43:0.28）有较大的差距。我国农业专家根据我国化肥消费的历史与现状，提出的比例为1:0.45:0.28。据此预测2010年我国硫标矿需求量为3200万吨，磷标矿需求量4000万吨，钾盐（K2O）的需求量为800万吨。2020年我国硫标矿需求量为3600万吨，磷标矿需求量5000万吨，钾盐（K2O）的需求量为1000万吨。

2 经济全球化过程中部分国家在矿业发展战略方面的政策措施

面对经济全球化和推进经济全球化过程中，各国在矿业发展战略的政策实施方面均结合本国的实际采取了相应的措施。下面简略介绍一下美国、日本、德国、印度在经济全球化中矿业发展战略的政策措施。

（1）美国。美国是世界第一资源大国，同时也是最大的矿产消费大国，石油、天然气、煤炭、铜、铅、锌、铝、镍、钼、磷、钾等重要支柱性矿产，美国的人均消费量是世界人均水平的3.4～6.6倍。占世界石油储量不到3%的美国，却消耗着全球近30%的石油。为保证资源的长期稳定供应，美国采取的战略是：国内保证有一定量的战略资源基地储备和数量不等的产品储备；对外则是四处出击，推行全球化战略，以政治、军事手段实现其经济目的，特别是保障其资源的安全供应。

（2）日本。日本受地域的限制，其资源蕴藏量很有限，几乎完全依赖进口矿产资源和其他工业原材料发展本国经济。目前，能源消费几乎100%的石油、99%的天然气、97%的煤；金属矿产品消费中100%的铁矿石、锰矿石、铬、钛、钒、镍、钨、锡、锑、镁和铂族，97%的钼、91%的锌、87%的银、83%的金、49%的铜、48%的铝、34%的铅和33%以下的铋；稀散金属和稀土矿产品消费的100%;100%的焦煤和非金属矿产品（硫、石灰石、白云石、粘土和硅石除外）中的大多数原料都需从其他国家或地区进口。为了保障国外矿产品的长期稳定供应，早在20世纪70年代就确定了确保海外矿产稳定供应的“产量分成、产品返销协定、技术帮助协议”方案；系统开发本国矿产资源的“三阶段法”；对其海外矿产勘查实行资金补助、开发公司实行保险、贷款担保的优惠政策；进行经济与战略储备。

（3）德国。德国是世界上矿产品主要加工国、精炼国和消费国之一，除了褐煤、钾盐、岩盐等矿产比较丰富，可以满足国内一定时期的消费需求外，石油、天然气、铁矿石、有色金属和大多数工业原料矿产供不应求，严重依赖进口。为保证德国矿产原材料的稳定、多渠道供应，采取的政策措施有：建立特殊的优惠政策，如找矿和勘探的经费被认为是生产成本，减少税基，亏损可结转；政府设立风险勘探开发基金对矿产资源勘探开发提供直接的财政支持，如1969～1989年间，联邦政府设立风险基金23亿马克，资助石油公司到国外进行石油勘探开发，同时承诺，勘探成功了，必须偿还，不成功，可以不偿还；1971～1990年间，联邦政府又设立5.26亿马克的风险基金，资助除石油外其他矿产的风险勘探开发。另外，德国为应付特殊情况，还进行了矿产品储备。

（4）印度。印度经济增长较快，矿产资源供需矛盾突出，对进口依赖性较强。与我国差不多，也有一些急缺矿种，如石油、磷、硫、钾及部分有色金属等；煤炭资源丰富，黑色冶金矿产资源条件较好。20世纪80年代以来，印度为保证矿产资源对经济建设的供应，改变了“进口替代”政策，采取多种渠道，以获得国外矿产资源的稳定来源，其中包括与某些不发达国家签订矿产开发双边协定，在某些资源丰富国家进行联合开发，采用易货贸易方式进行矿产品贸易等，并积极开展了深海锰结核地质。在矿业投资上，首先开放了海洋石油，邀请西方石油公司参加投标，陆上石油开始允许国外成套承包，并保持矿业投资条件的长时间稳定性；在外贸上，发展与具有资源基础的国家的合作，以实现互利互惠；在出口政策上，根据国家矿产资源状况和长期需要，努力出口高附加值矿产品，使出口具有竞争力。

上面分4种类型简要介绍了资源大国消费大国的美国，资源小国经济大国的日本，资源小国加工大国的德国和与我国经济状况相近的印度，在经济全球化形势下所采取的矿产资源开发管理政策。很明显，美国作为经济、军事强国有实力四面出击，实施真正意义上的矿产资源全球化战略，属于实力型；德国和日本是外贸型的，以资金和技术的投入保证本国资源的稳定供应；印度则属于需求型，根据本国经济发展的需要引导资金、技术的投入和对外贸易。我国目前的资源供应形势总体来看属于外贸型的，与日本和德国不同的是，我国的资源外贸型基本是矿产品进口型的，对国际市场的依赖性很强。

2 经济全球化形势下我国矿业发展战略的政策选择

经济全球化为资源全球化提供了政策基础，从上述分析可以看出，真正的资源全球化要靠强大的经济力量和军事力量作保证，否则很难实现稳定的资源全球化供应。这一点早已被历史所证明。因此，我国的资源全球化战略取向只能是区域性互惠互利型的，坚持走外资外贸同步发展的路子。

（1）适应世贸规则，进一步改善矿业投资环境，吸引国际矿业资本投入。

对比研究国外改善矿业投资环境和投资者的要求，结合我国矿业投资环境的实际状况，认为我们首先应做到的是，建立明确、清晰、稳定和可预测的矿业法律体系和投资法律体系，尽最大可能降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“政治风险”或“主权风险”，包括矿业权的保障（矿业权的连续性，探矿权到采矿权的顺利过渡，管理程序的清晰、透明等），担保对外资不征用、不歧视、不国有化的名副其实的国民待遇，外资可占多数股，外汇可自由兑换和汇回等；其次是调整或制定能平衡各方面利益关系（中央、地方政府和矿业权人）的矿业财政/金融制度，尽可能地降低国内外私人矿业投资者所可能感受到的“商业风险”，包括按照国际通行规则，考虑到矿业活动的特殊性及矿业的基础性产业地位，设计合理的矿业税制等。

据估计，世界范围内每年约40亿～50亿美元投入于固体矿产勘查而流入到我国的仅有数百万，这是与我国资源丰富、种类齐全不相称的。迄今，在固体矿产勘查领域外资的进入尚无实质性进展；在矿产开发方面，有些发展中国家矿业项目的资本投入额均达数亿乃至十数亿美元以上，而我国尚无一例。因此，按照WTO规则设计能够吸引国际矿业资本的投融资体制是改善我国矿业投资环境的重要方面。

（2）统筹规划，积极调整我国目前的矿产资源供应体系，建立多渠道相对稳定的外贸框架。

首先是政府组织，统筹规划，统一部署，确保对外力量投入的集中有效；其次国家要支持，为企业走出去创造良好的环境，加强宏观指导，制定到海外勘查开发矿产资源的有关政策，可以考虑建立海外勘查风险基金；第三，根据我国矿情和长远发展的需要，走出去要以我国短缺的资源为重点，兼顾其他资源，以资源丰富的周边国家和发展中国家为重点，兼顾其他国家。第四，培育有国际竞争力的矿业公司，采取多种形式的国外从事矿产资源勘查与开发，既可以独立进行勘查开发，也可以与外方合资合作勘查开发，或向已开发的矿山、油田企业参股甚至收购。与此同时，着眼于长远发展，建立一支熟悉国际矿业运作市场规则，有较强经营管理能力和开拓创业精神的专家和管理人才队伍。

（3）发挥地缘优势，联合印度共同筹建东南亚矿业自由经济区。

如本文第二部分所叙述的，我国的陆上周边国家资源互补性较强，尤其是印度，与我国具有相似的资源特点和经济发展阶段，地处东南亚的核心地带，有联合的积极性。另外，这些国家的联系在陆路上是相通的，有较为便利的交通基础。东南亚矿业自由经济区的建立，可以实现资源的共同勘探、共同分享资源开发利益、矿产品无关税自由贸易，共同促进各国的矿业发展。

矿业政策与矿产资源保护之初步研究

刘邦促进增加劳动的措施主要分为三点。

一、征收较低的赋税和减少徭役，据相关史料记载，刘邦在位时期向农民征收的税率曾经低到三十分之一。

二、开放国家资源尤其是允许土地买卖，汉代前期朝廷允许私人开采铁矿、制造食盐、进行土地买卖（近年来新出土的竹简《二年律令》就明文允许私人的土地流转），这一政策极大地激发了农民的生产积极性，与此同时汉代手工工商业也得到长足发展。

三、避免对外战争，自楚汉争霸以来汉初人口集聚下降，为了恢复国力汉初历代帝王一直致力于避免与北方匈奴经行大规模的战争。

国内钢铁巨头联盟提升铁矿石定价权！澳方的“好日子”到头了？

此文系作者和鲍荣华（中国地质矿产经济研究院）合作。原载《有色金属技术经济研究》1997年第9期

摘要 本文叙述了我国矿业管理体制的沿革和资源保护的历史简况；介绍了美国、原苏联和印度尼西亚在矿业管理和资源保护方面的经验，提出了改进我国矿业管理和开发的意见。

国家的宏观经济体制、政策，影响着矿业政策的制定。矿产资源的勘探、开发政策及矿业上下游产业政策的倾向性直接作用于矿产资源的保护。计划经济体制下的供给制，矿山企业无偿占有、使用探明储量，在短期的微观利益驱使下，以牺牲不可再生的矿产资源换取企业利益是必然的；国拨地勘费、无效益要求下的勘探活动，探明的呆矿，尽管保存地下未流失，但其资金损失是大的；低价矿产品供给产品效益较高的选冶企业，不仅保护了下游企业的惰性，更可能浪费掉矿石的伴、共生有价物质，造成资源的浪费。保护性、限制性开发矿产的做法，固然有利于矿产资源的后续利用，但这是被动的，以减少国民生产总值为代价的保护。我们所探讨的是合理的、可持续开发利用的矿业政策。本文试图从历史的角度，现实的分析及横向的对比中探究我国的矿产资源保护问题，以期引起有关部门的关注。在此，希望对此有所研究的同行提出批评指正。

1 我国矿业管理的沿革及矿产资源保护简述

我国矿业管理是伴随着国家宏观政治体制、经济管理体制的变化表现出来的。从时间上划分大致可分为3个阶段。

（1)1949年～1955年，矿产资源勘探、开发高度集中，统一领导，保证或基本保证了国民经济迅速恢复发展的需要，同时对矿产资源的保护工作很重视。

新中国成立之前，国民经济体系几近崩溃，矿业凋零，被列强和官僚资本家掠夺性开采过的矿山更是满目疮痍。成立于1952年的地质部于第二年即配合第一个五年计划的实施，集中60%的力量突击勘探有色金属、黑色金属及煤炭等国民经济发展急需的矿种，同时以16%的力量有重点地开展普查。仅用两年的时间，鞍山、包头、大冶三大钢铁基地所需的矿产资源，包括铁矿石、炼焦煤和各种辅助原料，均取得足够的储量，东川、白银厂、铜官山、个旧等处的有色金属矿的资源情况也查明；建设煤矿的资源得到保证；另外还取得了一定数量的磷储量。

这一时期的矿业活动，主要任务是维持生产，寻找新的接替资源。新开发基地的设计，仓促失误在所难免，但人为性、利益驱动性资源浪费不多。总体来讲，这一阶段的保护工作较稳定，所出现的浪费属于技术性的。

（2)1956年～1978年，探采分离、条块分割管理体制的形成、固化，矿产资源保护工作起伏波动。1956年，国务院撤销重工业部和燃料工业部，成立了冶金部、化工部、建材部、煤炭部、石油部等矿业主管部门，分别主管相应矿产的开发。同时，与矿山建设直接相关的资源勘查（主要是详查、精查），也开始由地质部规划为主转向多部门规划，形成了探、采分离脱节的矿业管理体制。1957年，国务院作出经济体制改革的决定，将部分管理权利下放地方。地质部和各矿业主管部门纷纷下放机构，建立各省、自治区的地质局和有关的厅、局。中央和省两级矿业管理体制都形成了条块分割。条条有规划，有矿业项目；块块也为自身发展或地方利益作规划，上项目。1966年，为克服条块分割带来的矿业管理弊端，曾在全国试办了两个托拉斯，即制铝工业公司和石油工业公司。遗憾的是这个好的试点因“文化大革命”的来临而中途停止。

“文化大革命”期间，国家对矿产资源的统一管理在探采分离、条块分割体制下被进一步削弱。一系列法规和制度被不加分析地视为“管、卡、压”加以废除，矿产资源勘探的经济、技术、管理被取消，储量审批机构和制度被取缔等，使矿产资源的管理处于失控状态。

这一时期，矿业国有化倾向进一步扩大化，在“大跃进”，钢产量“赶英超美”刺激下，“一大二公”错误思想引导下，众多乡镇集体矿山企业“升格”为国有矿山企业。为完成钢产量，不顾资源的节约，综合利用，采厚丢薄、采富弃贫，大量的铁矿伴生元素流失掉。1965年12月17日颁布试行的旨在“切实保护和合理利用矿产资源，以保证社会主义建设当前和长远需要”的《矿产资源保护试行条例》，从地质勘探、矿山设计、开采、选矿、冶炼、矿产加工和使用等各个环节对矿产资源的保护均作了规定，要求切实贯彻综合勘探、综合开发和综合利用，但最终流于形式，使矿产资源保护工作的法规性条例成为一纸空文。这段时间所形成并固化的矿业体制一直影响至今。在矿产资源保护的具体做法上，主要表现为无人重视，少有人管，或者管理不严。

（3)1979年至今，矿产资源开发管理渐趋加强，矿产资源保护日益得到重视。党的十一届三中全会以后，矿产资源开发管理工作逐渐正规化。地质工作以地质部为主、地方为辅的双重领导体制重新确立；《中华人民共和国矿产资源法》的起草；1982年在国务院机构改革中明确地质部“对矿产资源合理开发利用和保护进行监督管延的职能”，并将地质部改为地质矿产部。1983年地质矿产部矿产开发管理局的成立标志着矿产资源的开发管理及保护工作有了专门的机构。1986年3月19日颁布并于同年10月1日开始实施的《中华人民共和国矿产资源法》，使矿产资源的勘探、开发管理达到了有法可依的程度。《中华人民共和国矿产资源法》第3条第2款明确规定的“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”。这就从法律上保证了矿产资源保护性开采，10年来，尽管法律本身有欠缺，未能从根本上克服乱采滥挖等破坏资源的现象，但从总体上讲，这部法律为加强矿产资源的合理开发利用和保护发挥了重要作用。庆幸的是，社会主义市场经济体制的确立和地矿事业的发展，《中华人民共和国矿产资源法（修正案）》在时代的呼唤下于1996年8月27日诞生了。修正后的《中华人民共和国矿产资源法》肯定了探矿权、采矿权的财产权属性，确立了有偿取得制度；在进一步强调各级人民政府都担负维护矿业秩序责任的同时，肯定了县级人民政府地质矿产主管部门是行政执法主体的地位，明确了行政主体违法或不适当行政行为的法律责任，以及上级行政机关的行政监督权限；改变了过去按照矿山企业的所有制成分和行政隶属关系审批办矿的法律程序；增加了勘查、开采矿产资质行为主体资质条件的规定；强调了采矿区范围的排他性原则；强化了对非法采矿行为的行政处罚和刑事处罚的力度等。所有这些，都将对建立正常的矿产资源勘查、开采生产秩序，使有限的矿产资源得以合理开发利用和保护产生积极的作用。

2 矿业发达国家在矿业管理方面的成功经验及给我们的启示

综观世界上矿业管理较好，在矿产保护方面效果较显著的矿业发达国家，有一个共同特点，即明确规定矿产资源国家所有，勘探、开采许可证管理相当集中，开发监督相当广泛，对矿业违法活动执行机关严格按有关法律进行经济处罚，直到责令停止，追究刑事责任，下面分三种类型分别予以介绍分析。

2.1 以市场经济法则为主的矿产资源保护

美国最为典型。自1807年颁布实施的《铅矿出租法》以来，美国的矿业立法及其矿产开发管理制度已有近200年的历史。在这一个多世纪里，美国依靠其丰富的矿产资源基础，在20世纪20年代实现了国家工业化，并在第二次世界大战后成为资本主义世界的超级大国。与之相伴，美国的矿产开发管理制度也经历了一个逐步发展的演变过程，即由单纯的鼓励开发的“自由进入”政策，逐步转变为目前加强政府的管理控制政策，以便达到所谓“理智”地综合利用，保护开发各种矿产资源的目标。

美国南北战争结束不久，国内经济处于重工业迅速发展时期，对矿物原料的需求极度膨胀，同时大片西部领土也亟待开发。因此，美国联邦政府为鼓励人口西迁，对公有土地的矿产勘查和开发工作，制定了特别的“自由进入”政策，只要在某一土地上发现矿点后提出申请，办理简单的登记手续（现场立桩标界），就可获得在这块土地上进行采矿的特许权，甚至连矿区使用费也不交。实际上政府对矿产开发活动几乎没有任何限制。1872年《通用矿业法》的颁布实施，限制了某些矿业活动。进入20世纪，美国政府关心的重点转向保证本国经济长期稳定发展对矿物原料的需求，对某些矿产的开发实行矿产勘查许可证和矿地租借制度，并于1920年出台了《矿地租借法》。同时，为充分合理地利用矿产资源，对某些已知矿床的开发活动实行竞争性的投标制度，其中环境影响和开发盈利程度、矿区使用费等都是投标中的重要因素。第二次世界大战后，美国又先后通过了1947年的《材料法》，1953年的《外大陆架土地法》（1978年又进行修订），以及1980年的《深海底固体矿产资源法》，无论出于何种社会经济发展需要，都从不同侧面完善、补充了矿产资源开发保护方面的规定，使各种矿业活动均有法可依。

为满足经济发展对矿产资源的需求，保护或鼓励某类矿产的开发，实行灵活的经济调控手段，如矿区使用费，按1970年修订的《矿产租赁法》规定，在公有土地上开采可租赁矿产时，要交纳矿区使用费，具体计算办法和标准由联邦政府有关部门确定。在公有土地上开采可租赁矿产时，要交纳矿区使用费，具体计算办法和标准因矿种、开采条件、市场供求状况不同而异，对需要鼓励开发的地区（如偏远落后地区，急需增加就业机会的地区），有意识地降低矿区使用费率、采掘税率，提高资源耗竭补贴率。而对那些需要限制开发的矿产和地区，则采取相反的经济调节政策，以保护矿产资源和环境。为在紧急情况下，迅速扩大国内矿产生产，美国政府还制订并长期坚持执行“战略矿产储备计划”，建立国家的矿产战略储备地（如只准勘查不准开采的阿拉斯加国家石油储备地）。

通过上述对美国矿业政策的概述，可以得到如下几点启发。

其一，矿业立法和矿产开发管理政策必须与社会经济发展状况相适应。处于社会主义初级阶段的现实经济决定了我国的现代化建设还有很长的路要走，缺乏矿产资源的保障将难以为继。因此，我国的矿产资源管理政策必须坚持走可持续开发的道路，必须坚定“合理开发利用和有效保护矿产资源”的指导思想。同时，在社会主义市场经济体制下对资源的分配，一定要坚持国家宏观指导，充分发挥市场在分配资源方面的基础性作用。

其二，我国矿产资源的开发应分类、分区管理，经济调节措施要灵活。我国矿产资源种类丰富，达162种，是世界上少有的矿种配套较好的国家，但丰欠差异很大，尤其是对国民经济具有重要支撑作用的大宗矿产严重不足，因此在经济政策上要有所偏差；另外，矿种的地域分布及各地经济发展的巨大差距也要求在矿业政策方面予以区别对待。很显然，对开发西部矿产，应采取类似美国19世纪下半叶的矿业开发政策，而对东部地区则加以适度限制，等等。

2.2 以行政监督为主的矿产资源保护

原苏联最为典型。1987年以前，苏联境内的地质调查、矿床勘查活动和矿产资源开发利用的全过程自始至终都受到国家严肃认真的统一监督。这种机制在保证国家法律、地质事业方向、计划等有关规定的贯彻，保证矿产开发利用评价正确性，提高矿业经济效益和社会效益，保护资源不遭破坏，环境不受污染等方面起到一定作用。经部长会议批准的国家地质监察局、国家储量委员会、国家安全生产、矿业监督委员会等监督和监察机关是国家管理地质事业和矿业的强有力机构。

原苏联的矿产资源保护政策法规主要体现在矿山的微观管理上。20世纪60年代，为减少矿产开采的损失，出台了地质勘探补偿措施，用经济手段减少采矿损失。20世纪70年代，进一步在国民经济计划中规定了矿山开采和加工时回收矿产的任务，颁发了一些确定和计算采矿损失的指令性标准文件，实行了全国统一的开采损失报表制度。1984年原苏共二十五大在苏联经济发展的基本任务中提出：“要推行新的有效的矿床开采方法和系统，应用先进的采矿、选矿和加工工艺，以便提高有用矿产的回收程度，保证矿物原料得到较完全和综合的加工，以及极大地减少废物对环境的危害。”实践结果表明，由于制定的矿产回收率定额指标和效益指标与超定额损失罚款对矿山企业效益冲击较小，未达到预期效果。面对矿业逐渐恶化的现实，原苏共中央1987年6月通过《根本改革经济管理的基本原则》，实施《国营企业联合公司法》。使前苏联经济改革进入了一个新的阶段。地质和矿业部门改革的主要特点是以转变企业经营机制为核心，改革中央机关和整个矿业管理体制，中心思想是由行政领导转向经济领导，向管理民主化、发挥企业和个人作用过渡。企业实行完全经济核算和自筹资金为特征的反消耗型经营机制，从而使矿产资源保护工作由完全行政性管理转向经营性市场化管理。

从原苏联的行政性矿产资源保护管理中，我们得到如下启发：

其一，条块分割体制下的矿产资源保护工作，即使有高于各部委的独立行使职权部门也难以达到有效保护、合理利用矿产资源的目标。行政性管理与企业管理的脱节，矿业主体行为与矿产资源合理开发，有效保护不统一，加上矿山企业低价或无价取得可采储量，使得矿产保护工作弱化。这同样是我国矿产资源保护工作所面临的问题。为此，探索矿产资源资产化管理的道路，在行政管理机制上设计一套国家宏观政策完善、地方行政管理到位、用经济和行政杠杆协同矿山企业自觉执行矿产资源保护政策的管理体制是非常必要的。

其二，在目前情况下，为协调矿产资源分配、勘探开发方面的诸多问题。应充分发挥全国矿产资源管理委员会的职能，统筹规划、协调管理。借鉴前苏联在矿山管理中的技术方法，使企业生产严格按照技术指标执行。同时，汲取低惩罚失效的教训，使“三率”指标的考核与企业利润密切挂钩。在宏观上，建立健全地质勘查成果和采矿权交易市场，使资源的价值真正、真实地体现出来。

2.3 政府监控与企业根据市场情况自主决策下的矿产资源保护

印度尼西亚最为典型。印尼对矿产资源的开发实行分类管理。即A类战略矿产，如石油、天然气、煤、铀、镍、钴、锡等，只允许国家进行开发，只有在特殊情况下，如某些小煤矿，矿山能源部长有权划出有限地段供私营企业进行开采；B类重要矿产，包括金、银、铜、铁、锰、铝土矿等34种矿产，可由国营企业，也可由本国的私营企业和合资企业及个体经营者进行勘查和开发工作，但开发权仍由矿山能源部部长掌握，在特殊情况下可交地方政府的有关部门掌握；C类矿产包括石棉、云母、岩盐、宝石、大理石、白云岩、砂、粘土等数十种矿产，这些矿产的开发活动主要由省政府掌握和管理。由于印尼矿产资源的开发主要依赖外国的资金和技术，因此考察她的矿业政策及矿产保护方面的做法可以从政府与外资矿山企业签订的合同条款中看出端倪。

在对外开放的初期，即1967年前后，印尼政府为尽快摆脱当时矿业面临的困境，迅速增加矿业产值和收益，对外实行了破格的优惠政策。“第一代合同”，即印尼政府与弗里波特公司签订的埃茨伯格斑岩铜矿的开发合同，政府同意公司免交土地租金和矿区使用费，而且要帮助公司解决可能发生的市场问题等。重开发、轻保护的倾向非常明显。

1968年～1972年间签订的第二代工作合同中明确地提出外资采矿企业不仅要交纳一定的土地租金和矿区使用费，而且要将其股份逐年转让给印尼（每年出售2%），开始重视矿产资源所有者权益及国民利益，对矿产保护工作有所要求。

1973年～1984年间签订的第三代工作合同除要求加速股份转让（每年转让5%），提高土地租金和矿区使用费外，还增加了外资采矿企业要交纳“地区开发费”、“超定额利润税”、“出口税”和“政府对采矿企业实施控制和监督权”等条款。政府开始以合同形式限制采矿者的活动，以达到矿产资源保护的目的。

1985年以后签订的第四、五代工作合同，不仅进一步加强了政府对外资采矿企业的监督，而且还特别规定了矿山企业要保证作好环境保护和采矿后的复垦工作等，并为此制定了具体有效的各种措施，督促公司执行。

印尼在引进外资开发矿产方面的态度（或政策），经历了一个从拒绝、排斥转向全面开放，同时逐渐加强政府控制的演变过程，既达到了合理有效开发本国资源的目的，又使印尼在矿产开发中不断获益。矿山企业在政府的监控下，根据与政府签订的工作合同开采、加工、销售矿产品，对地下探明资源由于是自行投资勘探或有偿取得的，也非常珍惜，从经济上使矿产保护工作取得较好的成效。这对我国的矿产开发及保护工作有许多启发。

其一，分类管理，采矿权的高度集中保证了本国矿产资源的有效利用，从开始就避免了乱采滥挖的可能。

其二，我国在现行的社会主义市场经济初步建立时期，为弥补矿业资金的不足，采取个别地区、个别矿种的“工作合同”方式与外商合资或合作勘探或开发，吸收国外的先进管理、生产技术并培养各类人才不失为一种较好的办法。

中国地大物博，矿产资源丰富，但是，鉴于我国是全球最大的工业国，对资源的消耗量巨大，所以相当一部分矿产资源同样依赖进口。

就我国工业上常用的铁矿石及煤炭资源而言，尽管资源总量非常丰富。但因开采难度及品质的问题，中国也是世界上最大的铁矿石和煤炭进口国。供应长期受到其它国家的制约，常常处于非常被动的地位，一旦澳大利亚或巴西供应方面出现突发情况，铁矿石就被卡脖子！

但今年以来，我国从澳进口煤炭为零，国内钢铁巨头也是动作频频，澳大利亚吃中国进口红利的好日子或将到头。

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煤炭被中国拒门外半年

澳在华市场被美国抢占

澳大利亚一直被称为“坐在矿车上的国家”，煤炭出口对该国的重要性不言而喻。中国也是澳洲煤炭的重要“客户”。参考2019年的数据，在价值500亿美元的煤炭出口生意中，中国占了21%，仅次于日本的27%。

但到了2021年，中国买家已对澳洲煤炭失去兴趣，更令澳洲出口商不安的是，美国等国的煤炭正在加紧来华瓜分本属于澳洲的市场份额。

据相关数据显示，截止至今年5月，我国已6个月没有购买澳大利亚煤炭。

至于“不感兴趣”的原因，与我国相关部门提高了煤炭进口的检疫标准有关，去年5、6月时，许多装载着澳洲煤炭的运煤船都被“拒之门外”； 截至去年11月中旬，滞留港口的船只数量甚至达到80艘之多，价值超过11亿澳元。

其次，除了检疫标准的提升外，澳大利亚屡屡对华做出的错举动，例如发布“ 旅游 建议”、对涉华产品立案调查、单方面撕毁合作协议等等，也使得中国买家对澳洲产品的印象越来越差，煤炭作为两国贸易的关键产品，自然“首当其冲”。

作为全球最大的煤炭进口国，中国2020年进口总量达30339万吨，连续第5年上涨。因此，澳洲煤炭失去中国市场后，各煤炭出口大国纷纷前来“瓜分”市场，例如一直声称在中澳贸易上支持澳大利亚的美国。

在去年10月之前，美国对华出口的煤炭数量几乎为零。然而根据数据，今年前5月，我国累计进口了293.2万吨美国煤炭，同比大增近900%；美国煤炭在中国煤炭进口总量中的占比，也由去年同期的0.22%大增值2.64%。 市场消息还称，6月28日，一艘装载着13.64万吨煤炭的货船正从东海岸驶向中国。

当然，除了美国外，俄罗斯、加拿大、蒙古等国也加大了对华煤炭的出口，不过增幅不及美国。

2

澳煤无人接盘

想要重回中国市场？

资料显示，2020年12月，中俄相关企业签署协议，到2023年将实现对华煤炭供应3000万吨的目标；今年3月，加拿大煤炭对华出口达到120万吨，触及高位；今年前6个月，蒙古对华煤炭出口达879.35万吨，同比增5.47%……

中国不愁没有进口来源，澳大利亚却苦于找不到“下家”。去年，英媒就已指出，由于中国市场的需求太大，失去中国市场后，澳洲出口商寄希望的印度或者是其他亚洲国家，都很难补上这个空缺。

为此，澳大利亚贸易部长丹·特汉7月16日在受访时还表示，希望能和中国“坐下来谈谈”。媒体解读称， 澳洲或者顶不住损失，想要重回中国市场。

有意思的是，在蚕食掉澳洲煤炭在华的市场份额后，7月21日美国贸易负责人戴琦又对丹·特汉表示，美国将力挺澳大利亚。对此，网友纷纷调侃称，该负责人的言下之意恐怕是 “只要澳洲不松口，美国未来就能继续加大对华出口” 。

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铁矿石国内巨头联盟

逐渐摆脱对澳进口依赖

7月14日，山东省国资委发布消息称，为落实山东省钢铁产业规划，促进钢铁产业布局优化和结构调整，山东省国资委正在与中国宝武筹划对山钢集团战略重组事宜。 同日，山东钢铁也发布了上述消息，山东钢铁表示，该事项可能导致公司控股股东、实际控制人发生变更。

有市场分析称，中国钢铁企业重组方兴未艾，中国钢铁工业已进入了兼并重组的重要窗口期和 历史 机遇期。对于中国钢铁产业来说，重组对提高钢铁行业集中度，提高铁矿石集中采购话语权，提高各地区钢材品种的定价权有积极作用。

据了解，这也是宝武集团在连续兼并重组，登顶世界第一大钢企之后，又一次兼并重组大型钢企。

2020年，中国宝武实现营业收入6737亿元，利润455亿元，钢产量突破1亿吨，位列世界500强第111位，经营规模和盈利水平位居全球第一。

山钢集团是山东省重要的国有骨干企业，资产规模3736亿元，是由济钢和莱钢合并而来。2020年，山钢集团营业收入突破2200亿元，利润77亿元，钢产量突破3100万吨，位列全国第7位。2017-2018年先后投产了2座国内领先的5100m?高炉，其他生产设备也是国内领先水平，目前的山钢集团是一个崭新的钢铁企业。

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规模优势扩大

铁矿石定价话语权提高？

中国宝武对山钢集团的重组，将带动两家巨无霸企业的资源整合，对双方都有着重要意义，钢铁并购潮导致的规模优势或有助于提高铁矿石采购话语权。

兰格钢铁研究中心王国清在接受采访时表示，宝武战略重组山钢将有效提升钢铁产业集中度，有助于提高铁矿石采购定价话语权。

对于宝武来说，山钢的重组将使得宝武钢铁版图进一步扩大，其市场辐射范围和综合竞争力将获得有效提升。重组后的宝武体量在行业内的规模优势将进一步突显， 在采购、生产、研发、销售、管理及产业链合作等方面实现协同发展，有助于宝武集团产品结构优化，消除同质化竞争、实现整体的提质增效，助力宝武、山钢继续向好发展。

对于山钢来说，借助宝武的研发、技术、管理及供应链体系协同，助力山钢实现转型升级。特别是在“双碳”目标约束下，宝武在碳减排、碳封存方面的研发和技术 探索 相对较早，后期在实现产业化后将有利于山钢的应用推广，推动山东钢铁实现绿色、低碳、高质量发展目标。

而且重组后，山钢集团不仅会获得更多的资金和技术支持，同时也会从更高的视野来优化产业组织结构，会进一步提高经营效率、盈利能力。

山钢集团虽是老国企，但是确实“新生代”，山钢集团与中国宝武的整合后，一股目前最新的区域钢铁力量将融入中国宝武集团。对于中国钢铁产业来说，重组对提高钢铁行业集中度，提高铁矿石集中采购话语权，提高各地区钢材品种的定价权有积极作用。

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钢企重组持续

近年来，我国钢铁产业进入了发展的新阶段，从之前注重量的发展，进入到高质量发展阶段。发改委在近期的新闻发布会上也提到，要促进钢铁行业兼并重组。坚持企业主体、政府引导、市场化运作的原则，运用市场化法治化办法，尊重企业意愿，由企业通过自主决策开展兼并重组。政府引导主要体现在创造公开、公平、公正的市场环境，破除市场分割，营造跨地区重组的有利条件，力争“十四五”期间钢铁行业兼并重组再上一个新水平。

冶金工业规划研究院党委书记、总工程师，俄罗斯自然科学院外籍院士李新创分析，实现高质量发展目标，重要的前提是通过兼并重组，特别是减量重组，提升产业集中度，为实现行业协同发展、整体素质提升夯实基础条件。中 国宝武开创了破局式重组，以及建龙重工、德龙钢铁、沙钢集团、中信特钢等钢铁集团的重组方兴未艾，中国钢铁工业已进入了兼并重组的重要窗口期和 历史 机遇期。

本次中国宝武和山钢集团的战略重组，再起开启了中国钢铁企业的整合步伐。张桂山表示，中国宝武和山钢集团的战略重组可能仍是我国推动钢铁行业高质量发展的一个过程，后续中国宝武可能会有新的全国战略布局， 中国钢铁在国际市场的竞争力将会进一步加强。

中国钢铁产业需要加快兼并重组步伐，构建分工协作、有效竞争、共同发展的产业格局，并注重提高协同应对市场危机的能力，打造不同层级的优势企业集团，培育具有全球影响力、区域号召力、专业影响力的龙头企业。

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中国矿产资源摆脱依赖

还有很长的路要走

面对不可再生的矿产资源，尤其那些严重依赖进口的资源，如何保障它们不被“卡脖子”，迫在眉睫。

加大海外矿山收购力度以及拓展进口来源。对于石油、煤炭、天然气、铁矿石等需求量巨大的战略资源，选择实施进口“多元化”，以石油为例，为摆脱“马六甲困局”，我国就与巴铁共同打造经济走廊，同时还与俄罗斯、中亚等国合作建设输往中国的能源进口通道。

最后，加大国内找矿力度。中国地大物博，还有很多地方有找矿的力度。总之，在国家的行动下，相信我国能够处理好资源的安全保障问题。

改善国内矿业的发展环境，加强海外资源基地建设，加快形成国内、国外双循环的矿产保障格局，增强我国资源自主可控能力，建立多维度、多元化的高效资源保障渠道和能力，已成为行业共识，但如何稳定、 健康 的推进，我们还有很长的路要走。

20日从山西省应急管理厅获悉，山西省政府安委办印发《关于开展矿山工程外包和挂靠行为集中清理整顿的通知》(以下简称《通知》)，对存在违法违规外包、挂靠情形的，一律依法责令停产停建整顿。

此次集中清理整顿从7月起，为期3个月。 对于矿山工程外包、挂靠行为认定标准，山西省政府安委办进行明确，外包指利用外部资源为企业内部的生产和经营服务的行为。

其中， 允许煤矿将井下工作面安装、撤除，大型设备安装、维护，瓦斯抽采钻孔施工、抽采管路安装等工程外包给专业化服务公司；允许煤矿按照《煤矿整体托管安全管理办法(试行)》实行整体托管。

凡存在以下情形， 比如建设项目承包或分包给不具备相应资质单位的；承包单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工；煤矿在工作面安装、撤除等各类专业化服务工程外包中，未与承包单位签订《外包工程安全生产管理协议》，或者承包方不履行协议、不落实安全生产责任的；托管煤矿承托方管理机构设置、管理人员配备以及特种作业人员配备不符合要求，不具备托管能力等，属于违法违规外包。

非煤矿山方面，允许非煤矿山将勘探、建设、生产、闭坑等工程，或主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统，以及其设备设施的运行管理依法依规外包给具有相应资质条件的专业化服务公司。

若存在下列情形， 比如发包单位将工程外包给不具备相应资质单位的，或承包单位在资质等级范围外承揽工程的；承包单位将其承包的全部工程转包，或将其承包的全部工程肢解后以分包名义转给其他单位或个人施工；金属非金属地下矿山一个生产系统承包单位超过3家的，或者将主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理进行分项发包等，属于违法违规外包。

根据《通知》，挂靠指单位或个人以其他有资质的单位名义承揽工程的行为。凡存在以下情形之一的，属于挂靠行为： 没有资质的单位或个人借用其他施工单位的资质承揽煤矿建设工程；有资质的施工单位相互借用资质承揽工程；法律法规规定的其他挂靠行为。

山西省政府安委办要求，全省矿山企业立即组织对本企业所属矿山工程外包和挂靠行为进行自查，并形成自查报告；各级应急管理部门按照分级属地监管原则，逐矿认定、严格检查、严格执法，依法依规查处矿山企业工程违法违规外包、挂靠行为。

对存在违法违规外包、挂靠情形的， 一律依法责令停产停建整顿，并明确监督单位和责任人，督促整改到位。每座矿山都要逐矿填报矿山工程外包和挂靠行为集中清理整顿认定表，若发现市县检查不严格、整治不彻底，整治工作走形式、走过场的，将严肃追究相关人员责任。

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